01 文章導(dǎo)讀

中國全國碳市場的正式運(yùn)行使得全球碳定價機(jī)制所覆蓋的溫室氣體排放量翻倍，也使其成為全球規(guī)模最大的碳市場。全國碳市場預(yù)期將成為中國實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略氣候目標(biāo)的關(guān)鍵政策工具。全國碳市場在制度設(shè)計(jì)上不僅結(jié)合了經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)與國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更重要的是充分契合中國國情特征，尤其是其基于碳排放強(qiáng)度而非絕對排放總量控制的機(jī)制設(shè)計(jì)，使之本質(zhì)上成為了一個多行業(yè)的可交易績效標(biāo)準(zhǔn)。本文系統(tǒng)梳理了全國碳市場的發(fā)展歷程，剖析了若干核心制度設(shè)計(jì)要素及其理論依據(jù)，闡述了最新進(jìn)展與挑戰(zhàn)，并提出了其分階段發(fā)展路徑的政策建議。 

02 背景介紹

作為最大的發(fā)展中國家和溫室氣體排放國，中國應(yīng)對全球氣候變化的挑戰(zhàn)和復(fù)雜性是史無前例的。中國經(jīng)濟(jì)的快速增長伴隨著碳排放持續(xù)攀升，亟需有效的脫碳政策工具以推動社會經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型。

碳排放權(quán)交易市場（簡稱碳市場）是國際社會應(yīng)對氣候變化的重要政策手段。碳市場作為一種為溫室氣體排放定價的重要機(jī)制，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和能源低碳結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，被越來越多的國家和地區(qū)所采納。盡管碳市場已有成熟的理論框架和豐富的國際經(jīng)驗(yàn)，但將這些經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為適用于我國國情且行之有效的政策仍面臨重大挑戰(zhàn)。自2021年7月正式啟動運(yùn)行以來，全國碳市場已成功完成兩個履約周期。雖然其在制度建設(shè)與市場運(yùn)行方面取得了初步成效，但同時也面臨著一系列亟待解決的問題以及關(guān)乎未來可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性議題。

03 圖文介紹

（1）模型設(shè)計(jì)與分析框架

首先，本文系統(tǒng)梳理了中國近二十年來在二氧化碳減排領(lǐng)域的政策演進(jìn)歷程及碳市場的發(fā)展軌跡。自1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》及2005年《中華人民共和國可再生能源法》確立法律基礎(chǔ)框架以來，中國通過一系列制度性安排（如將節(jié)能減排目標(biāo)納入地方政府考核體系等）有效推動了能源利用效率的提升，同時積極參與清潔發(fā)展機(jī)制等國際碳市場實(shí)踐，為國內(nèi)碳市場建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。自2011年起，中國在北京、天津、上海、重慶、深圳、湖北和廣東等七個省市啟動了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，通過區(qū)域性實(shí)踐探索了符合中國國情的碳市場運(yùn)行模式。全國碳市場的正式啟動標(biāo)志著中國氣候政策工具由過去主要依靠行政措施和財(cái)政補(bǔ)貼等手段向基于市場的碳定價方式轉(zhuǎn)變。

圖1 中國碳市場體系發(fā)展概況

其次，本文從覆蓋范圍、總量設(shè)定、配額分配和監(jiān)測、報告與核查（MRV）機(jī)制四個方面介紹了全國碳市場的政策設(shè)計(jì)，并探討其設(shè)計(jì)的原理與政策考慮。全國碳市場的前兩個履約周期僅覆蓋電力行業(yè)，納入門檻為2.6萬噸二氧化碳，這一門檻涵蓋了大部分大型發(fā)電廠，占能源相關(guān)二氧化碳排放量的40%以上。配額分配采用基于活動水平和碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)的免費(fèi)分配方法，以減少碳市場對企業(yè)的沖擊，推進(jìn)政策落地實(shí)施。全國碳市場的總量是結(jié)合了自下而上和自上而下的方法的靈活總量，而不是一個固定的總量，其設(shè)定與覆蓋行業(yè)實(shí)際產(chǎn)出量相關(guān)聯(lián)。我國的MRV體系主要采用基于核算的方法，同時推進(jìn)基于測量的方法發(fā)展，并通過國家-省-企業(yè)三級監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量保障與政策落實(shí)。

最后，本文概述了全國碳市場的建設(shè)進(jìn)展。在法律監(jiān)管框架方面，2024年1月國務(wù)院發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，取代了2020年生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，形成了以行政法規(guī)為核心、“1+N”配套政策為支撐的監(jiān)管體系?；A(chǔ)設(shè)施已建成并平穩(wěn)運(yùn)行，包括注冊登記系統(tǒng)（湖北）、交易系統(tǒng)（上海）和國家碳市場管理平臺，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)注冊、配額分配、交易和履約的全流程在線管理，并通過管理平臺實(shí)現(xiàn)實(shí)時數(shù)據(jù)共享。排放核算和數(shù)據(jù)質(zhì)量取得顯著提升——定期更新監(jiān)測、報告和核查指南，簡化核算方法；推動企業(yè)實(shí)測燃煤排放因子（實(shí)測率超95%）；探索應(yīng)用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量預(yù)警；開展跨行業(yè)碳排放直接監(jiān)測試點(diǎn)。自愿減排市場（CCER）于2024年重啟，發(fā)布了造林、海上風(fēng)電等方法學(xué)。市場運(yùn)行方面，碳價從2021到2024年上漲66%，均價66元/噸，首周期履約率99.5%，第二履約周期交易量和成交額分別增長19%和89%。與此同時，全國碳市場的進(jìn)一步發(fā)展也面臨缺乏分階段發(fā)展路線圖和市場穩(wěn)定措施、市場活躍度不足、與其他能源和氣候政策的協(xié)調(diào)不明確等挑戰(zhàn)。

圖2 中國全國碳市場收盤價和交易量

04 總結(jié)與展望

全國碳市場建設(shè)應(yīng)采取分階段發(fā)展策略，以匹配國家氣候目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。短期重點(diǎn)在于完善現(xiàn)有強(qiáng)度控制體系，加快納入鋼鐵、水泥、鋁業(yè)等高排放行業(yè)，逐步引入配額拍賣，配套出臺市場調(diào)控工具，同步強(qiáng)化MRV體系智能化建設(shè)并拓展CCER方法學(xué)覆蓋領(lǐng)域。中期將隨碳達(dá)峰進(jìn)程深化市場機(jī)制，行業(yè)覆蓋擴(kuò)展至8000余家重點(diǎn)排放單位（占能源相關(guān)碳排放80%），對部分行業(yè)逐步開展絕對總量控制，提高拍賣比例并引入期貨等金融衍生品。長期目標(biāo)建成成熟的總量控制市場，形成多層次交易產(chǎn)品體系和多元化參與主體，碳價信號充分傳導(dǎo)至產(chǎn)業(yè)鏈，并通過與國際碳定價機(jī)制的銜接，顯著提升中國在全球氣候治理中的話語權(quán)。這一發(fā)展過程需要持續(xù)加強(qiáng)配額分配優(yōu)化、碳金融創(chuàng)新、大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與政策設(shè)計(jì)。