9月14日，在商務部例行新聞發布會上，有媒體提到，歐盟委員會對外公布歐盟碳邊境調節機制（CBAM）過渡期實施細則將于今年10月1日起正式生效，一直持續到2025年底。從2026年開始，歐盟進口商將為碳強度更高的產品支付更多費用。隨著具有里程碑意義的碳邊界調整機制(CBAM)啟動，歐盟委員會正在進入未知領域，并面臨著巨大的行政挑戰。世界各國政府都在予以密切關注。中國出口企業面對突如其來的碳關稅該如何應對？碳關稅將會提高多少成本？馬俊主任就以上幾個問題，做了全面的解答。

歐盟立法者于5月16日批準了CBAM，并且很快就會開始實施；進口商須在10月1號開始，報告與某些商品生產有關的排放量。反映歐盟排放交易體系(ETS)信用成本的定價將于2026年亮相。

CBAM結合歐盟ETS將迫使歐盟生產商對其排放進行核算，同時又尋求保持其全球競爭力。隨著CBAM要求逐步實施以避免“碳泄漏”，目前的免費二氧化碳配額會逐步取消。

覆蓋范圍擴大至從廣泛貿易伙伴進口的一系列碳密集型商品。CBAM覆蓋的各行業的進口都在增長，2022年達到1,320億美元。金屬占到總量的77%，而水泥和氫的進口很小。

納入的理由各不相同。金屬是碳密集型產品，并且需要進口。隨著更多歐盟以外的電網互聯互通投運，電力流入將進一步增長。如果氫氣有助于煉鋼等行業實現清潔轉型，則氫氣出貨量預計將會激增。

最終影響取決于歐盟委員會未來幾個月的進一步落實行動。這些應會解釋如何計算某些產品的排放量、如何核實單個工廠的活動以及哪些國家的二氧化碳定價機制有效。

CBAM的影響正在遠遠超出歐盟的范圍。英國等國家正在考慮制定自己的碳關稅。東南亞政界人士在支持國內碳定價時也援引該政策。中國的工業企業比以往任何時候都更渴望減少它們的生產排放。

多位專家認為，短期而言，目前版本的歐盟碳邊境調節機制（CBAM）對中國經濟和產業的影響有限，但從長期來看，CBAM以及全球產業鏈綠色化趨勢對中國高碳產業的轉型將產生巨大的影響。

專家建議，我國應該從三個層面開展應對。

一是在國際層面，我國應主動倡議解決CBAM對國別間收入分配負溢出效益的具體方案，促成CBAM收入用于支持發展中國家減排；同時，我國可發起和促成國際組織對非碳價氣候政策工具（如對綠色消費和服務的財政補貼與采購、綠色金融對碳減排的優惠政策及推動減排的各類行業政策）的減碳效果（或“碳價當量”）開展研究，將“顯性碳價”和“隱性碳價”納入同一個分析框架來公正評價各國的減碳努力，避免以顯性碳價作為唯一標準來設計防范“碳溢出”政策的做法。

二是在國內政策層面，我國應加速完善國內碳市場的機制建設，尤其是應盡快把鋼鐵、有色等行業納入全國碳市場的覆蓋范圍，以加大CBAM覆蓋領域的國內減排動力，避免由于國內延誤而導致有關行業被迫向國外交稅。

三是在行業和企業層面，應該加快低碳產品和技術的研發、強化碳核算及認證方面的能力建設，推進與歐盟在相關規則和機制方面的溝通和談判。

一、 歐盟碳邊境調節機制（CBAM）的目標

專家認為，歐盟實施CBAM有幾個目標。一是防止“碳泄漏(Carbon leakage)”，促進歐盟企業減排。長期以來歐盟碳交易市場（ETS）為防止“碳泄露”，即避免歐洲企業將高碳生產從歐洲轉移到低碳價的地區、或用進口替代在歐洲的生產，保留了大量免費配額。但免費配額嚴重削弱了歐盟碳市場的價格信號和促減排的功能。未來CBAM將代替免費配額，成為防止碳泄露的主要手段。二是保護歐洲企業的競爭力。因為更高的碳價會提高歐洲企業的成本，降低歐洲企業的國際競爭力。三是促進全球的減排。對產品生產國征收“碳邊境調節稅”可以倒逼生產國提高本國的碳價。四是增加財政收入。預期2030年“碳邊境調節稅”以及歐盟通過碳市場拍賣獲得的收入（免費配額退出）將超過20億歐元，其中大部分收入會進入歐盟公共預算。五是爭奪全球氣候治理話語權和規則制定權。應對氣候變化需要全球協調合作，一國的氣候政策也對其它國家和地區的經濟也有溢出效應。在全球氣候治理上占據主動權不但有利于制定符合本地區利益的國際規則，還有助于強化歐盟在全球的領導力。

二、 對CBAM影響的若干認識誤區

國內業界對于CBAM產生的影響已有很多討論，但多為自媒體非專業的評述。這些討論中存在幾個典型的誤區。

誤區一：認為歐盟一旦開始征收CBAM，中國的相關行業立即將遭受很大損失。與會專家表示， 2022年中國出口至歐盟的CBAM產品（鋼鐵、鋁及鋁制品、水泥、化肥、氫、電等六大類產品）的金額僅占中國對歐盟出口商品總額的3.2%，這一比例遠低于埃及、土耳其、印度、烏克蘭等國家和地區對歐盟出口的CBAM產品占其對歐總出口的比重。2022年中國對歐盟出口的幾種CBAM產品總額為199.6億歐元，其中鋼鐵占比最高，為151億歐元；鋁及鋁制品占比第二高，為45億歐元；化肥為3.3億歐元，水泥為1146萬歐元，氫為3134歐元。中國并不向歐盟出口電力。總體而言，現階段中國受CBAM影響相對較大的行業只是鋼鐵和鋁及鋁制品。

誤區二：盡管現階段歐盟CBAM覆蓋的產品范圍較小，但未來有可能擴大到所有產品。專家認為，未來CBAM的覆蓋范圍會擴大，但不可能覆蓋所有產品。首先，CBAM要解決的是已納入歐盟碳市場的產品的碳泄露問題，因此只有已納入歐盟碳市場的產品才可能被CBAM覆蓋。目前歐盟碳市場所覆蓋的是28類固定排放源（例如生鐵或鋼的生產、電解鋁的生產、有色金屬的生產和加工等），沒有被納入歐盟碳市場的產品就不可能適用CBAM。其次，對于一些復雜的下游產品而言，由于核算產品碳排放的成本過高，因此不具備征收CBAM的操作性。

誤區三：歐盟CBAM覆蓋的碳排放指的是產品全生命周期的碳足跡。現階段CBAM對碳排放的定義與歐盟ETS保持一致，即使用“直接排放”和“間接排放”的概念，與產品層面的生命周期碳足跡概念有較大差異。CBAM的“直接排放”指的是生產者能直接控制的生產過程中的碳排放，“間接排放”指產品生產過程中消耗的電力的碳排放。而產品全生命周期碳足跡的定義包括上游、運輸、生產、使用和廢棄過程中的碳排放，覆蓋范圍大于CBAM的直接排放加間接排放。現階段CBAM對于鋼鐵、鋁和氫三類產品僅覆蓋直接排放，水泥、電力和化肥則覆蓋直接排放和間接排放。

三、CBAM的短期和長期影響

專家認為，CBAM對于我國各行業的短期影響可控，但CBAM和所伴隨的供應鏈綠色化趨勢對中國經濟的中長期影響會顯著上升。

一是，在宏觀層面，CBAM對部分發展中國家會產生負面經濟影響，從而加劇發達國家和發展中國家的收入差距。與會專家的研究顯示，CBAM對俄羅斯、烏克蘭、埃及、土耳其、莫桑比克等國的宏觀經濟影響相對較顯著，因為這些國家向歐盟出口較多高碳產品，但CBAM對中國的宏觀經濟影響總體比較有限（2026年對中國GDP的影響低于0.02%），主要是因為中國對歐盟出口的高碳產品占中國總出口的比重很低。主要發達國家受歐盟CBAM的影響都十分有限，日本、韓國在部分情景下甚至獲益，主要是因為全球高碳產品價格下降改善了這些國家的貿易條件。美國和加拿大等發達國家由于出口化石燃料，因此在一定情景下也面臨貿易條件惡化和福利損失，但損失規模相對于這些國家的的經濟規模而言非常小。

二是，對于中國的鋼鐵行業而言，CBAM的影響會逐漸加大。專家認為，按照目前的規則，參考歐盟碳價和EU ETS鋼鐵行業碳配額基準線的測定，CBAM可能導致我國幾家典型鋼鐵企業的出口成本增加約4%-6%。長期來看，歐盟內部會逐漸收緊其內部的碳排放配額的分配比例，EU ETS碳價預計將繼續上升；而隨著未來中歐碳價差異擴大，到2035年，我國鋼鐵行業出口成本將進一步增加。還有專家提出，目前中國向歐盟出口的鋼鐵制品總量非常有限，因此短期影響可控；但一旦其他國家也開始實施碳邊境調節稅，中國每年千萬噸級鋼材出口可能受到的沖擊。此外，CBAM對各國鋼鐵行業的影響也并不一樣。美國、中東生產鋼以短流程為主，噸鋼平均碳排放大約為0.6噸；而中國、日韓以及東南亞等國生產鋼以長流程為主，中國鋼鐵的噸鋼平均碳排放為1.6噸，因此中國鋼鐵業受CBAM的影響大于美國和中東所受的影響。

三是，CBAM對于我國鋁行業的短期影響有限，但一旦間接排放環節被納入CBAM的計量，中國出口企業受到的影響將顯著增大。多年來歐盟對原產于中國的部分鋁材產品實施了反傾銷、反補貼、反規避等措施，平均征稅幅度超過20%，因此中國的未鍛軋鋁及鋁材產品對歐盟出口占比呈下降趨勢。近年來，中國未鍛軋鋁及鋁材直接出口量占鋁材產量的13%左右，其中對歐盟出口量占對全球出口總量的比重僅為6.7%（2022年數據）。此外，中國鋁材直接碳排放與其他國家水平差異并不明顯，因此CBAM對中國鋁業短期影響相對有限。但由于中國電解鋁間接碳排放水平居全球前位，一旦間接排放被納入CBAM，對中國的影響就會凸顯。

四是，以碳邊境調節機制作為開端，全球供應鏈的重構和調整對我國高碳行業出口將產生重大和深遠的影響。國際可持續發展準則理事會（ISSB）即將發布可持續披露準則，許多國家將逐步要求企業披露其供應鏈上下游的相關信息，包括供應商和分銷渠道。承諾了凈零排放的企業（尤其是發達國家的跨國企業）會要求其供應商配合減排，以實現其自身的凈零轉型。金融機構同樣如此，由于承諾了凈零目標，因此有動力管理其范圍三（例如貸款）的碳排放，對借款客戶或被投企業形成減排約束。以鋼鐵行業為例，歐盟相關領域的下游企業（例如汽車行業）已經提出了大量采購低碳鋼、零碳鋼的要求，以及在數年內必須降低鋼鐵產品碳排放30%以上的要求，這是中國鋼鐵行業所面臨的巨大挑戰。因此，對中國鋼鐵行業來說，強化生產低碳鋼的能力建設不是遠景目標，而是迫在眉睫的事情。

四、 中國應如何應對？

歐盟的CBAM只是發達國家使用類似政策手段影響全球減碳進程的一個開端。最近，英國、加拿大和美國也提出了類似的碳邊境調節機制。2022年底七國集團（G7）正式提出構建氣候俱樂部的倡議，盡管目前框架里面沒有明確提出來要引入統一的碳邊境調節機制，但是不排除后續會演變為某種形式的 “碳關稅俱樂部”。

長期來看，發達國家計劃實施的貿易相關的氣候政策對中國和其他發展中國家都將帶來深遠影響。專家認為，中國的應對策略可分為三個層面。第一個層面是國際上的應對，即中國如何在國際談判當中積極促成符合巴黎協定要求，同時較為有利于發展中國家且最終各方面都能夠接受的方案。第二個層面是國內政策的應對，例如盡快完善碳市場的機制建設，把鋼鐵、有色等行業納入碳市場，以及明確是否在國內開征碳稅等。第三個層面是企業的應對，包括開展企業層面的能力建設，尤其是在碳核算、評價、認證方面的能力提升，支持中國企業和行業協會參與相關國際規則的談判等。具體建議如下：

第一，推動歐盟將CBAM獲得的收入用于支持發展中國家的低碳轉型。研究顯示1（例如He,Zhai and Ma,2022），CBAM將導致發達國家與發展中國家的收入差距拉大，降低部分發展中國家的應對氣候變化的能力。因此，歐盟應考慮將CBAM收入用于支持發展中國家應對氣候變化的項目，或購買發展中國家產生的碳信用產品，以對沖CBAM對國際收入分配的負面溢出效應，推動全球公正轉型。

第二，主動探索“隱性碳價”計算框架，推動國際社會承認非價格政策工具的碳價“當量”效果。CBAM隱含的假定是各國均采用“碳價”(包括碳市場定價和碳稅，即pricing instruments)作為主要的氣候政策工具，然而事實上許多國家采用了多種不屬于碳價、但同樣有推動減排效應的政策工具，統稱為非價格政策工具（non-pricing instruments）。這些非價格工具的例子很多，包括政府對綠色產品和服務的補貼與采購、金融體系對綠色產業提供的優惠融資利率、政府對高排放企業征收的各種額外稅費和處罰、政府對高污染高排放經濟活動的限制（如限制燃油車牌照的發放、限制非綠色建筑項目的建設、禁止或限制高排放生產設備的使用）等。非價格工具在中國等廣大發展中國家的使用非常普遍，但這些工具的減碳努力和效果并沒有被CBAM所承認。目前CBAM 的設計基于顯性碳價的國別差異，而不考慮非價格工具的碳價當量（price equivalence），因此很可能嚴重高估了“碳泄露”程度，從而過度“懲罰”了許多發展中國家。我們認為，應探索建立一個分析框架，將非價格工具轉化為等量的“隱性碳價”，并合理估計在不同發展階段的國家可以承受的廣義碳價（即顯性+隱性碳價總水平），在此基礎上重新考慮CBAM的機制設計。中國可主動促成主要國家和國際組織對“隱性碳價”的計算達成共識，為發達國家和發展中國家之間有效開展氣候政策談判開創新的可能性，包括為基于廣義碳價的“國際碳價下限”（carbon price floors）等合作機制的設想提供對話的空間。

第三，在碳監測、報告和核查（MRV）等要素的具體計算方法、技術細則方面，應加強與歐盟的溝通。專家表示，在核算方面，歐盟給出了針對簡單產品和復雜產品的計算公式，但是對復雜產品并沒有清晰界定，尤其在計算復雜產品的碳排放時需要代入其他復雜產品的數據，相關的計算方法并未明確。同時，正是由于歐盟CBAM的很多技術細則還未確定，中歐之間存在進一步商討的空間。例如，關于中國基于產品的碳排放與歐盟基于設施的碳排放之間應該如何進行對應，目前尚不清晰；在碳核查報告、MRV機制，以及如何設定某些強度的默認值（國內現有的MRV方法和缺省值與歐盟的差異比較大）等方面，都有可商榷的領域；在是否允許使用綠電和高質量、有透明度的抵消方面，也存在和歐盟談判的空間。

第四，推動建立數據庫及碳核查機構互認的相關機制。專家認為，首先要建立和完善產品層面的碳數據庫。CBAM允許使用我國國家和區域層面更貼近實際的排放因子，因此有必要把所有產品類別的強度值、類型、與地域的關系以及其相關原材料數據梳理出來，建立大規模的數據庫。其次要推動核查機構的國際互認。歐盟目前的核查規則要求，須通過所認可的歐盟第三方核查機構開展核查。我們一方面要繼續跟蹤未來針對CBAM的核查是否還有特殊規定，另一方面要研究探討如何能讓國內碳核查機構也得到歐盟的認可，包括通過政府部門出面協調。

第五，提升中國在國際碳標準制定上的話語權。要堅持聯合國氣候變化框架公約和巴黎協定主渠道的地位，運用聯合國氣候變化談判以及WTO、G20等多邊平臺，積極推動符合我國國家發展利益的減排規則，提升中國在碳規則制定方面的話語權。專家認為，在一些產品的標準領域，我們應該積極參與國際討論，例如推動國際低碳排放鋼標準的制定。因為中國的鋼產量巨大，有能力、也應該有責任參與國際標準制定。

第六，國內高碳行業和企業必須加快發展低碳技術、引領綠色轉型，并充分利用轉型金融資源。對于鋼鐵行業而言，專家認為中國在技術和能耗方面并不落后，甚至在部分領域優于國際水平，短板在于太依賴于長流程，而長流程（主要以鐵礦石為原料）煉鋼的平均碳排放遠高于短流程(主要以廢鋼)煉鋼。大力發展短流程和各類低碳煉鋼技術（如綠氫冶金和綠電冶金等）是中國彎道超車的機會。對于鋁行業而言，專家認為，應該采用提高綠電比例、對生產線進行石墨化陽極改造、增加再生鋁的利用等技術路徑大幅降低碳排放。此外，高碳企業向低碳轉型需要長期和巨大的投資，僅靠企業內部財力是遠遠不夠的，需要建立支持低碳轉型的金融體系，大力動員社會資本參與。

第七，加快推動將鋼鐵、有色等重點行業納入全國碳市場進程，提升碳交易機制的市場化水平。目前全國碳市場只納入了電力行業，專家認為，要按照“成熟一個、批準發布一個”的原則，加快推動將鋼鐵、有色等重點行業納入全國碳市場進程，強化國內鋼鐵、有色企業減碳的壓力和動力，降低被未來可能被CBAM 征收的費用。另外，應進一步完善碳交易市場的配額分配機制（包括降低免費配額比例），穩步提高碳價和碳交易市場流動性水平，逐步提升碳市場的對外開放程度。