一、《通知》基本信息

發文單位：國家能源局綜合司。

文號：國能綜通監管〔2024〕148號。

發文對象：能源局派出機構、三大電網（國家電網、南網電網、內蒙古電力）、十大發電集團（華能、大唐、華電、國能投、國電投、三峽、國開投、中核、中廣核、華潤）、兩大區域電力交易中心（北京、廣州）、有關發電企業。

主要內容：規劃電力市場交易行為，規定相關主體不得利用市場力或串通其他經營主體在電力市場中進行排他性行為、不正當競爭。

背景：國家能源局組織開展了電力領域綜合監管和電力市場秩序突出問題專項監管，在監管過程中發現部分經營主體存在違反市場交易規則、實施串通報價等問題，損害了其他經營主體的利益。

主要依據：《電力監管條例》《電力市場運行基本規則》《電力市場監管辦法》等有關法規規章

二、《通知》主要內容

將《通知》主要內容歸納為以下三個方面10條具體內容。

（一）明確總體目標

1）經營主體依法合規經營，不得利用市場力或串通其他經營主體在電力市場中進行排他性行為、不正當競爭。

解讀：總體上，解決的是市場中存在的一些排他性行為、不正當競爭行為。這些行為可以分為兩大類：一類是經營主體利用自己的市場力進行的一些不當報價行為，一種是多個經營企業共同實施的一些不當行為。

（二）明確相關規定，給出指導性意見

2）各經營主體要進一步規范市場報價行為，綜合考慮機組固定成本、燃料成本、能源供需等客觀情況合規報價，推動交易價格真實準確反映電力商品價值。

解讀：市場力監測和控制的基礎是基準報價，經營主體的報價偏離了基準報價，認定其實施了一些不當行為。這一條給出了合規的報價的說明：基于固定成本、燃料成本、能源供需等客觀情況。實際監管中，要根據市場的具體規則等情況進行辨別。競爭的市場中，不同供需情況下的均衡價格是不一樣的：供大于求下，價格主要由燃料等短期變動成本決定；供需基本平衡（考慮備用等要求）下，價格由包含固定成本的綜合成本決定；供不應求下，價格由停電損失等決定。電能量的均衡價格，也同時與容量補償機制、輔助服務市場機制等的涉及和運行情況有關。

3）各經營主體原則上以市場注冊主體為單位獨立進行報價。

解讀：以市場注冊主體為單位獨立報價的原則在相關規則有規定，這里進一步明確。根據國家能源局《電力市場注冊基本規則》（國能發監管規〔2024〕76號），具有多重主體身份的經營主體，應當按經營主體類別分別進行注冊。

4）電力市場管理委員會要充分發揮市場自律和社會監督作用，進一步強化市場內部自律管理，督促市場成員簽訂自律公約并規范執行。

解讀：目前大部分市場已經建立電力市場管理委員會，但其相關運行機制需要進一步完善、細化、優化，使其真正起到作用，更好反映包括獨立售電、用戶在內的各方主體的聲音。

（三）明確一些禁止性行為

《通知》明確了一些不得實施的、禁止的行為，可以進一步分為3類。

1、禁止濫用市場支配地位

5）經營主體不得濫用市場支配地位操縱市場價格；

解讀：主要針對單個經營主體利用市場支配地位進行的一些操作市場價格的行為。這個問題存在的根源是市場結構存在問題，發電側的集中度過高。根本的解決方式是進一步進行產權等方面的改革，降低單個經營主體的市場份額。在國家層面，需要加強不同部門之間政策的協調。對電網企業、發電企業的重組、考核等，需要考慮電力市場改革的要求。

2、禁止多個企業串通報價和集中報價

6）不得實行串通報價、哄抬價格及擾亂市場秩序等行為。各經營主體間不得通過口頭約定、簽訂協議等方式串通報價。

解讀：這一條主要針對不同的發電企業，要求相互之間不得串通報價。

7）有多個發電廠組成的發電企業進行電能量交易，不得集中報價。

解讀：這一條主要針對同一發電企業的不同的電廠，對分別單獨注冊的，需要獨立報價，不得串通報價。這是解決按發電企業計算發電側集中度偏高的問題的一個手段，需要加強這方面的監督。

3、擁有售電公司的發電企業（發售一體企業）

8）不得利用“發售一體”優勢直接或變相以降低所屬售電公司購電成本的方式搶占市場份額。

9）不得對民營售電公司等各類售電主體和電力大用戶進行區別對待。

10）發電側、售電側相關經營主體之間不得通過線上、線下等方式在中長期雙邊協商交易外統一約定交易價格、電量等申報要素實現特定交易。

解讀：在發電側集中度暫時無法解決的情況下，將發、售業務分開，將售電公司獨立運營，是避免發電濫用市場支配地位報價的一個有效手段。加強這方面的監管，利于市場競爭的加強。

三、《通知》背景的分析

《通知》指出，國家能源局組織開展了電力領域綜合監管和電力市場秩序突出問題專項監管，在監管過程中發現部分經營主體存在違反市場交易規則、實施串通報價等問題，損害了其他經營主體的利益。這是本《通知》的背景。

但是，更深層次看，以國企為主的發電企業，為什么會存在這些濫用市場支配地位操縱價格、串通報價、集中報價、特定交易等行為？市場力方面的問題？這里對相關背景進行簡要分析。

（一）發電集中度和市場支配地位造成的市場力

2023年，在電力行業內，累計裝機容量最大的企業為華能國際，達13565.50萬千瓦;其次是大唐發電和華電國際，累計裝機容量分別達到7329.10萬千瓦和5844.98萬千瓦。裝機容量超過1000萬千瓦的發電企業還有國電電力、中國電力等，其他的發電企業還有長江電力、浙能電力、川投能源等。

根據發電量計算，2023年，中國電力行業集中度CR1為8.35%，CR3為22.76%，CR5為34.91%，CR10為58.58%；根據裝機容量計算，2023年，CR1不超過5%，CR3不超過10%，CR5和CR10不超過15%。從這些指標看，市場集中度并不是很高。但目前電力市場是省級市場為主，由于各發電集團在不同省份分布的不同，省級市場的集中度更高。比如，按發電量計算，2023年，廣東省的CR1為27%，CR4為51%。

以上集中度指標純粹按發電量計算。電力系統中，電網將電力市場分割，考慮電網約束情況下，發電的集中度將進一步升高，具體與電網的充裕性情況有關，阻塞越嚴重，市場分割越嚴重，每個子市場（某個區域或節點）的集中度將更高。

（二）相關市場交易規則增加發電側市場力

當前電力市場的一些規則，會在實質上提高發電側的市場力，典型的規則如：供需比限制、中長期最低交易量限制，這里進行簡單介紹和分析。

1、單個發電主體交易上限導致的供需比降低。一些市場的中長期交易中，會對發電機組在某個市場或某類市場中的中標量會有一個額外的限制，比如一些市場中通過“供需比”參數對發電側主體在年度市場、月度市場中獲得的市場份額的限制。這本質是通過市場規則強制市場主體對一部分發電容量進行“物理持留”，從而加大了發電側的市場力。比如，市場中有兩個發電機組A和B，容量分別為600MW和1000MW，某時段的總負荷為800MW，當前的實際供需比為2。如果限制A、B的最大市場交易量分別為450MW和750MW，則實際供需比降低為1.5，發電側的競爭性降低，市場力增加。這個方面的規則目前在我國電力市場中以不同的形式廣泛存在。

2、用戶側中長期交易量下限導致的中長期市場發電側市場力的增加。從穩定市場價格角度，我國出臺了多個關于中長期交易量限制方面的文件，要求中長期交易的電量達到總電量的一定比例以上。中長期市場的目的本來主要是提前鎖定價格，對沖風險。一方面，過高的、一刀切的中長期比例要求可能增加部分市場主體的風險（導致一些市場處于“空頭”的狀態）；另一方面，由于這些規則相當于強制性的制造了一些中長期交易的需求，從而增加了發電側市場主體的市場力。特別的，對存在發售一體售電和獨立售電兩類售電的情況，增加了發售一體企業在相關交易中區別對待本企業售電和獨立售電的動力和機會。

（三）發電規劃未完全市場化，承擔一些保供等責任

當前我國電力市場的改革主要在售電市場、中長期市場、現貨市場，在發電規劃層面仍有較強的計劃色彩。不同類型的發電企業除了在市場中交易，還承擔了一些不同的社會責任，如保供電、保供熱、能源轉型等。相關責任從電力市場的角度屬于“外部性”，價值無法或無法全部通過電力市場中相關產品的價格反映。這種情況下，相關部門為保證相關市場主體的合理利益，體現其“外部性”價值，就通過設置供需比、設置中長期交易比例要求等隱性的增加發電側的市場力，提高市場的價格，增加發電側相關市場主體的收入。

（四）在發電市場力控制方面相關政策的不一致

從前面的分析看到，市場中關于發電市場力方面的政策是矛盾的、不一致的，但這種矛盾是隱形的，一般很難發現。

一方面，考慮到發電側集中度、存在發售一體企業等現狀，不同地區的電力市場運行機構投入大量的人力、物力、財力，進行市場力控制方面的研究和能力建設。市場力控制的規則常常是顯式的，在一些市場規則中，甚至直接認為所有發電都有市場力，在相關結算規則中將基于“報價”的結算公式改為基于“核定成本”的結算公式。

另一方面，考慮到許多發電承擔有一些保供等社會責任，以及大型發電企業具有的較大的游說能力，市場規則中存在大量的、隱式的提高發電市場力、增加發電收入的規則，如前述的在中長期市場中進行供需比限制、中長期交易比例限制等規則。之所以說這些規則是隱式的，是由于，這些規則通常有多方面的目標，增加發電的市場力通常不是其主要的或最初的目標，而是這些規則的“副產品”，或者說“意想不到”的后果。

四、問題的根源分析

從上面的分析看到，問題的根源在以下方面。

1、本身發電側的市場結構競爭性不足，發電天生具有一定市場力。在電網存在較多阻塞的情況下，這種情況更加加劇。

2、由于擱淺成本、外部性等原因，可能導致部分或全部發電企業在競爭的市場中無法收回全部的，合理的成本。

3、發電企業大多為大型國有企業，在市場規則、政策的制訂中有較大的影響力。

4、電力市場相關規則、政策的制訂中缺乏系統性、全面性的考慮。

5、前面2、3、4條原因，導致電力市場中會存在一些隱式的提高發電側市場力的規則或政策。

6、市場中相關管制、補貼規則和政策繁多，市場價格中承擔了多方面的目標，市場力監控的難度大。

7、當前用電需求增長放緩，供需情況寬松，發電側的競爭加大，發電企業的經營壓力增大，相互通過抱團等提高收益的動機增加。

以上方面的原因中，1是市場結構造成的，需要通過產業重組等方式解決，其他方面的原因，都在一定程度上與相關規則的不夠優化和缺乏系統性有關：由于要解決擱淺成本、保供成本、外部性等問題，在市場規則中增加了一些交易量、交易價等方面的限制、約束，隱式的提高了發電的市場力。

這個問題如何解決呢？似乎是兩難的問題。一方面，發電企業由于承擔了一些保供等社會責任，需要保證或在一定程度上保證其成本的合理的回收。如果沒有額外的政策和規則，部分發電企業可能無法保持正常的經營。另一方面，這些額外的政策和規則，在一些情況下提高了發電側的市場力，不利于市場公平競爭，不利于市場的可持續發展。

四、建議

從上面的分析看到，市場力的原因可以分為兩類，市場結構造成的市場力，以及市場管制等規則造成的市場力。

市場結構造成的市場力。對這類市場力問題，可以通過以下方面緩解其影響。1）最根本的方法是產權重組，以及引入新的市場主體，增加領域的競爭。2）產權和經營權的分離。在產權方面無法解決的情況下，可以通過產權和經營權的分離在一定程度上解決。比如，限制一些發電企業的售電業務。3）完善市場力監控等措施。

市場管制等規則造成的市場力。對這類市場力問題，可以通過“混合電力市場”的方法解決。這類問題的根源，是通過對競爭性的中長期市場的交易量、交易價的管制來實現一些政策目標，這些管制規則在實現相關政策目標的同時，也限制了市場的活力，在一定情況下可能增加部分市場主體的市場力。混合電力市場通過將建立專門體現政策目標的，與競爭的中長期市場分離的政策性的、政府主導的中長期交易（以政府授權合約、差價合約等形式存在），放開市場化的中長期交易，協調政府與市場的關系，在保證市場主導資源配置的同時，實現政府的多元目標。混合電力市場下，中長期市場與現有的中長期市場的主要區別在以下方面：

1）政府主導的中長期交易的目的是為了解決電力市場當前無法反映和解決的一些外部性價值、市場失靈等，成本根據解決問題的性質，由全體電力用戶、部分電力用戶或全體社會承擔。政府主導的內涵主要在于政府確定交易相關參數的設置方式，包括總需求、交易方式、結算方式等，具體交易的組織可以委托第三方進行。

2）政府主導的中長期交易是與市場化中長期交易獨立的一類交易，可以看為一種事前的產權分配，避免事后利益調整（如利益回收）造成的對市場效率的不利影響。

3）政府主導的中長期交易是發電側單邊的交易，不需要每個售電公司參與進行交易，一定程度上可以降低發售一體企業的市場力。

4）通過政府主導的中長期交易使得發電企業獲得合理收入的基礎上，可以放開市場化中長期交易和現貨交易的相關量、價管制措施，提高市場的競爭性，促進不同類型發電機組的同臺競價，優勝略汰，通過市場引導長期投資。

五、總結

當前電力市場中出現部分經營主體違反市場交易規則、實施串通報價等問題，損害了其他經營主體的利益。這個問題的解決，無法通過簡單的進一步加強對相關行為的監測和管制解決。

發電側市場力問題的根源在兩個方面，一個是市場結構缺乏競爭性，一個是缺乏系統性的市場管制政策和規則隱式增加發電市場力。需要從根本上分析問題產生的原因并尋找解決方案。通過混合電力市場的設計方法，可以一定程度上解決第二類市場力問題，促使市場可持續發展。

附：

國家能源局綜合司關于進一步規范電力市場交易行為有關事項的通知

國能綜通監管〔2024〕148號

各派出機構，國家電網有限公司、中國南方電網有限責任公司、中國華能集團有限公司、中國大唐集團有限公司、中國華電集團有限公司、國家能源投資集團有限責任公司、國家電力投資集團有限公司、中國長江三峽集團有限公司、國家開發投資集團有限公司、中國核工業集團有限公司、中國廣核集團有限公司、華潤（集團）有限公司、內蒙古電力（集團）有限責任公司，北京、廣州電力交易中心，有關發電企業：

近期，國家能源局聚焦全國統一電力市場建設，先后組織開展了電力領域綜合監管和電力市場秩序突出問題專項監管。在監管過程中，發現部分經營主體存在違反市場交易規則、實施串通報價等問題，損害了其他經營主體的利益。為有效防范市場運營風險，進一步規范經營主體交易行為，保障電力市場的統一、開放、競爭、有序，根據《電力監管條例》《電力市場運行基本規則》《電力市場監管辦法》等有關法規規章，現將有關事項通知如下。

一、全面貫徹落實全國統一電力市場建設部署要求

（一）各經營主體、電力市場運營機構、電力市場管理委員會等要全面貫徹落實黨的二十屆三中全會關于全國統一電力市場建設部署要求，加快推動建設統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的全國統一電力市場，依法合規經營，不得利用市場力或串通其他經營主體在電力市場中進行排他性行為、不正當競爭。

二、持續推動經營主體合規交易

（二）各經營主體應自覺維護公平公正電力市場秩序，嚴格遵守電力市場規則及國家相關規定，依法合規參與電力市場交易，不得濫用市場支配地位操縱市場價格，不得實行串通報價、哄抬價格及擾亂市場秩序等行為。

（三）擁有售電公司的發電企業，不得利用“發售一體”優勢直接或變相以降低所屬售電公司購電成本的方式搶占市場份額，不得對民營售電公司等各類售電主體和電力大用戶進行區別對待。

（四）電力市場管理委員會要充分發揮市場自律和社會監督作用，進一步強化市場內部自律管理，督促市場成員簽訂自律公約并規范執行。

三、著力規范市場報價行為

（五）各經營主體要進一步規范市場報價行為，綜合考慮機組固定成本、燃料成本、能源供需等客觀情況合規報價，推動交易價格真實準確反映電力商品價值。

（六）各經營主體原則上以市場注冊主體為單位獨立進行報價。各經營主體間不得通過口頭約定、簽訂協議等方式串通報價。有多個發電廠組成的發電企業進行電能量交易，不得集中報價。

（七）發電側、售電側相關經營主體之間不得通過線上、線下等方式在中長期雙邊協商交易外統一約定交易價格、電量等申報要素實現特定交易。

四、定期做好市場監測分析

（八）電力市場運營機構要按照“誰運營、誰防范，誰運營、誰監控”的原則，履行好市場監控和風險防控責任，對違反交易規則、串通報價等違規行為依規開展監測，發現問題及時向相關派出機構報告，同時每半年向國家能源局及派出機構報送監測情況總結。

五、不斷強化日常監管

（九）各派出機構要切實履行監管職責，綜合運用現場檢查、非現場監管等手段，及時發現擾亂市場秩序問題，督促相關經營主體認真整改。同時加大執法力度，對發現的違法違規的行為，依據《電力監管條例》《電力市場監管辦法》等進行嚴肅查處。

（十）各經營主體、電力市場運營機構、電力市場管理委員會，如發現相關問題線索要及時向屬地派出機構報告。重大情況相關派出機構按規定報國家能源局。

國家能源局綜合司

2024年11月8日