一、《通知》基本信息

發(fā)文單位：國家能源局綜合司。

文號：國能綜通監(jiān)管〔2024〕148號。

發(fā)文對象：能源局派出機構(gòu)、三大電網(wǎng)（國家電網(wǎng)、南網(wǎng)電網(wǎng)、內(nèi)蒙古電力）、十大發(fā)電集團（華能、大唐、華電、國能投、國電投、三峽、國開投、中核、中廣核、華潤）、兩大區(qū)域電力交易中心（北京、廣州）、有關(guān)發(fā)電企業(yè)。

主要內(nèi)容：規(guī)劃電力市場交易行為，規(guī)定相關(guān)主體不得利用市場力或串通其他經(jīng)營主體在電力市場中進行排他性行為、不正當(dāng)競爭。

背景：國家能源局組織開展了電力領(lǐng)域綜合監(jiān)管和電力市場秩序突出問題專項監(jiān)管，在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)部分經(jīng)營主體存在違反市場交易規(guī)則、實施串通報價等問題，損害了其他經(jīng)營主體的利益。

主要依據(jù)：《電力監(jiān)管條例》《電力市場運行基本規(guī)則》《電力市場監(jiān)管辦法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)章

二、《通知》主要內(nèi)容

將《通知》主要內(nèi)容歸納為以下三個方面10條具體內(nèi)容。

（一）明確總體目標(biāo)

1）經(jīng)營主體依法合規(guī)經(jīng)營，不得利用市場力或串通其他經(jīng)營主體在電力市場中進行排他性行為、不正當(dāng)競爭。

解讀：總體上，解決的是市場中存在的一些排他性行為、不正當(dāng)競爭行為。這些行為可以分為兩大類：一類是經(jīng)營主體利用自己的市場力進行的一些不當(dāng)報價行為，一種是多個經(jīng)營企業(yè)共同實施的一些不當(dāng)行為。

（二）明確相關(guān)規(guī)定，給出指導(dǎo)性意見

2）各經(jīng)營主體要進一步規(guī)范市場報價行為，綜合考慮機組固定成本、燃料成本、能源供需等客觀情況合規(guī)報價，推動交易價格真實準(zhǔn)確反映電力商品價值。

解讀：市場力監(jiān)測和控制的基礎(chǔ)是基準(zhǔn)報價，經(jīng)營主體的報價偏離了基準(zhǔn)報價，認(rèn)定其實施了一些不當(dāng)行為。這一條給出了合規(guī)的報價的說明：基于固定成本、燃料成本、能源供需等客觀情況。實際監(jiān)管中，要根據(jù)市場的具體規(guī)則等情況進行辨別。競爭的市場中，不同供需情況下的均衡價格是不一樣的：供大于求下，價格主要由燃料等短期變動成本決定；供需基本平衡（考慮備用等要求）下，價格由包含固定成本的綜合成本決定；供不應(yīng)求下，價格由停電損失等決定。電能量的均衡價格，也同時與容量補償機制、輔助服務(wù)市場機制等的涉及和運行情況有關(guān)。

3）各經(jīng)營主體原則上以市場注冊主體為單位獨立進行報價。

解讀：以市場注冊主體為單位獨立報價的原則在相關(guān)規(guī)則有規(guī)定，這里進一步明確。根據(jù)國家能源局《電力市場注冊基本規(guī)則》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2024〕76號），具有多重主體身份的經(jīng)營主體，應(yīng)當(dāng)按經(jīng)營主體類別分別進行注冊。

4）電力市場管理委員會要充分發(fā)揮市場自律和社會監(jiān)督作用，進一步強化市場內(nèi)部自律管理，督促市場成員簽訂自律公約并規(guī)范執(zhí)行。

解讀：目前大部分市場已經(jīng)建立電力市場管理委員會，但其相關(guān)運行機制需要進一步完善、細(xì)化、優(yōu)化，使其真正起到作用，更好反映包括獨立售電、用戶在內(nèi)的各方主體的聲音。

（三）明確一些禁止性行為

《通知》明確了一些不得實施的、禁止的行為，可以進一步分為3類。

1、禁止濫用市場支配地位

5）經(jīng)營主體不得濫用市場支配地位操縱市場價格；

解讀：主要針對單個經(jīng)營主體利用市場支配地位進行的一些操作市場價格的行為。這個問題存在的根源是市場結(jié)構(gòu)存在問題，發(fā)電側(cè)的集中度過高。根本的解決方式是進一步進行產(chǎn)權(quán)等方面的改革，降低單個經(jīng)營主體的市場份額。在國家層面，需要加強不同部門之間政策的協(xié)調(diào)。對電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)的重組、考核等，需要考慮電力市場改革的要求。

2、禁止多個企業(yè)串通報價和集中報價

6）不得實行串通報價、哄抬價格及擾亂市場秩序等行為。各經(jīng)營主體間不得通過口頭約定、簽訂協(xié)議等方式串通報價。

解讀：這一條主要針對不同的發(fā)電企業(yè)，要求相互之間不得串通報價。

7）有多個發(fā)電廠組成的發(fā)電企業(yè)進行電能量交易，不得集中報價。

解讀：這一條主要針對同一發(fā)電企業(yè)的不同的電廠，對分別單獨注冊的，需要獨立報價，不得串通報價。這是解決按發(fā)電企業(yè)計算發(fā)電側(cè)集中度偏高的問題的一個手段，需要加強這方面的監(jiān)督。

3、擁有售電公司的發(fā)電企業(yè)（發(fā)售一體企業(yè)）

8）不得利用“發(fā)售一體”優(yōu)勢直接或變相以降低所屬售電公司購電成本的方式搶占市場份額。

9）不得對民營售電公司等各類售電主體和電力大用戶進行區(qū)別對待。

10）發(fā)電側(cè)、售電側(cè)相關(guān)經(jīng)營主體之間不得通過線上、線下等方式在中長期雙邊協(xié)商交易外統(tǒng)一約定交易價格、電量等申報要素實現(xiàn)特定交易。

解讀：在發(fā)電側(cè)集中度暫時無法解決的情況下，將發(fā)、售業(yè)務(wù)分開，將售電公司獨立運營，是避免發(fā)電濫用市場支配地位報價的一個有效手段。加強這方面的監(jiān)管，利于市場競爭的加強。

三、《通知》背景的分析

《通知》指出，國家能源局組織開展了電力領(lǐng)域綜合監(jiān)管和電力市場秩序突出問題專項監(jiān)管，在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)部分經(jīng)營主體存在違反市場交易規(guī)則、實施串通報價等問題，損害了其他經(jīng)營主體的利益。這是本《通知》的背景。

但是，更深層次看，以國企為主的發(fā)電企業(yè)，為什么會存在這些濫用市場支配地位操縱價格、串通報價、集中報價、特定交易等行為？市場力方面的問題？這里對相關(guān)背景進行簡要分析。

（一）發(fā)電集中度和市場支配地位造成的市場力

2023年，在電力行業(yè)內(nèi)，累計裝機容量最大的企業(yè)為華能國際，達13565.50萬千瓦;其次是大唐發(fā)電和華電國際，累計裝機容量分別達到7329.10萬千瓦和5844.98萬千瓦。裝機容量超過1000萬千瓦的發(fā)電企業(yè)還有國電電力、中國電力等，其他的發(fā)電企業(yè)還有長江電力、浙能電力、川投能源等。

根據(jù)發(fā)電量計算，2023年，中國電力行業(yè)集中度CR1為8.35%，CR3為22.76%，CR5為34.91%，CR10為58.58%；根據(jù)裝機容量計算，2023年，CR1不超過5%，CR3不超過10%，CR5和CR10不超過15%。從這些指標(biāo)看，市場集中度并不是很高。但目前電力市場是省級市場為主，由于各發(fā)電集團在不同省份分布的不同，省級市場的集中度更高。比如，按發(fā)電量計算，2023年，廣東省的CR1為27%，CR4為51%。

以上集中度指標(biāo)純粹按發(fā)電量計算。電力系統(tǒng)中，電網(wǎng)將電力市場分割，考慮電網(wǎng)約束情況下，發(fā)電的集中度將進一步升高，具體與電網(wǎng)的充裕性情況有關(guān)，阻塞越嚴(yán)重，市場分割越嚴(yán)重，每個子市場（某個區(qū)域或節(jié)點）的集中度將更高。

（二）相關(guān)市場交易規(guī)則增加發(fā)電側(cè)市場力

當(dāng)前電力市場的一些規(guī)則，會在實質(zhì)上提高發(fā)電側(cè)的市場力，典型的規(guī)則如：供需比限制、中長期最低交易量限制，這里進行簡單介紹和分析。

1、單個發(fā)電主體交易上限導(dǎo)致的供需比降低。一些市場的中長期交易中，會對發(fā)電機組在某個市場或某類市場中的中標(biāo)量會有一個額外的限制，比如一些市場中通過“供需比”參數(shù)對發(fā)電側(cè)主體在年度市場、月度市場中獲得的市場份額的限制。這本質(zhì)是通過市場規(guī)則強制市場主體對一部分發(fā)電容量進行“物理持留”，從而加大了發(fā)電側(cè)的市場力。比如，市場中有兩個發(fā)電機組A和B，容量分別為600MW和1000MW，某時段的總負(fù)荷為800MW，當(dāng)前的實際供需比為2。如果限制A、B的最大市場交易量分別為450MW和750MW，則實際供需比降低為1.5，發(fā)電側(cè)的競爭性降低，市場力增加。這個方面的規(guī)則目前在我國電力市場中以不同的形式廣泛存在。

2、用戶側(cè)中長期交易量下限導(dǎo)致的中長期市場發(fā)電側(cè)市場力的增加。從穩(wěn)定市場價格角度，我國出臺了多個關(guān)于中長期交易量限制方面的文件，要求中長期交易的電量達到總電量的一定比例以上。中長期市場的目的本來主要是提前鎖定價格，對沖風(fēng)險。一方面，過高的、一刀切的中長期比例要求可能增加部分市場主體的風(fēng)險（導(dǎo)致一些市場處于“空頭”的狀態(tài)）；另一方面，由于這些規(guī)則相當(dāng)于強制性的制造了一些中長期交易的需求，從而增加了發(fā)電側(cè)市場主體的市場力。特別的，對存在發(fā)售一體售電和獨立售電兩類售電的情況，增加了發(fā)售一體企業(yè)在相關(guān)交易中區(qū)別對待本企業(yè)售電和獨立售電的動力和機會。

（三）發(fā)電規(guī)劃未完全市場化，承擔(dān)一些保供等責(zé)任

當(dāng)前我國電力市場的改革主要在售電市場、中長期市場、現(xiàn)貨市場，在發(fā)電規(guī)劃層面仍有較強的計劃色彩。不同類型的發(fā)電企業(yè)除了在市場中交易，還承擔(dān)了一些不同的社會責(zé)任，如保供電、保供熱、能源轉(zhuǎn)型等。相關(guān)責(zé)任從電力市場的角度屬于“外部性”，價值無法或無法全部通過電力市場中相關(guān)產(chǎn)品的價格反映。這種情況下，相關(guān)部門為保證相關(guān)市場主體的合理利益，體現(xiàn)其“外部性”價值，就通過設(shè)置供需比、設(shè)置中長期交易比例要求等隱性的增加發(fā)電側(cè)的市場力，提高市場的價格，增加發(fā)電側(cè)相關(guān)市場主體的收入。

（四）在發(fā)電市場力控制方面相關(guān)政策的不一致

從前面的分析看到，市場中關(guān)于發(fā)電市場力方面的政策是矛盾的、不一致的，但這種矛盾是隱形的，一般很難發(fā)現(xiàn)。

一方面，考慮到發(fā)電側(cè)集中度、存在發(fā)售一體企業(yè)等現(xiàn)狀，不同地區(qū)的電力市場運行機構(gòu)投入大量的人力、物力、財力，進行市場力控制方面的研究和能力建設(shè)。市場力控制的規(guī)則常常是顯式的，在一些市場規(guī)則中，甚至直接認(rèn)為所有發(fā)電都有市場力，在相關(guān)結(jié)算規(guī)則中將基于“報價”的結(jié)算公式改為基于“核定成本”的結(jié)算公式。

另一方面，考慮到許多發(fā)電承擔(dān)有一些保供等社會責(zé)任，以及大型發(fā)電企業(yè)具有的較大的游說能力，市場規(guī)則中存在大量的、隱式的提高發(fā)電市場力、增加發(fā)電收入的規(guī)則，如前述的在中長期市場中進行供需比限制、中長期交易比例限制等規(guī)則。之所以說這些規(guī)則是隱式的，是由于，這些規(guī)則通常有多方面的目標(biāo)，增加發(fā)電的市場力通常不是其主要的或最初的目標(biāo)，而是這些規(guī)則的“副產(chǎn)品”，或者說“意想不到”的后果。

四、問題的根源分析

從上面的分析看到，問題的根源在以下方面。

1、本身發(fā)電側(cè)的市場結(jié)構(gòu)競爭性不足，發(fā)電天生具有一定市場力。在電網(wǎng)存在較多阻塞的情況下，這種情況更加加劇。

2、由于擱淺成本、外部性等原因，可能導(dǎo)致部分或全部發(fā)電企業(yè)在競爭的市場中無法收回全部的，合理的成本。

3、發(fā)電企業(yè)大多為大型國有企業(yè)，在市場規(guī)則、政策的制訂中有較大的影響力。

4、電力市場相關(guān)規(guī)則、政策的制訂中缺乏系統(tǒng)性、全面性的考慮。

5、前面2、3、4條原因，導(dǎo)致電力市場中會存在一些隱式的提高發(fā)電側(cè)市場力的規(guī)則或政策。

6、市場中相關(guān)管制、補貼規(guī)則和政策繁多，市場價格中承擔(dān)了多方面的目標(biāo)，市場力監(jiān)控的難度大。

7、當(dāng)前用電需求增長放緩，供需情況寬松，發(fā)電側(cè)的競爭加大，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營壓力增大，相互通過抱團等提高收益的動機增加。

以上方面的原因中，1是市場結(jié)構(gòu)造成的，需要通過產(chǎn)業(yè)重組等方式解決，其他方面的原因，都在一定程度上與相關(guān)規(guī)則的不夠優(yōu)化和缺乏系統(tǒng)性有關(guān)：由于要解決擱淺成本、保供成本、外部性等問題，在市場規(guī)則中增加了一些交易量、交易價等方面的限制、約束，隱式的提高了發(fā)電的市場力。

這個問題如何解決呢？似乎是兩難的問題。一方面，發(fā)電企業(yè)由于承擔(dān)了一些保供等社會責(zé)任，需要保證或在一定程度上保證其成本的合理的回收。如果沒有額外的政策和規(guī)則，部分發(fā)電企業(yè)可能無法保持正常的經(jīng)營。另一方面，這些額外的政策和規(guī)則，在一些情況下提高了發(fā)電側(cè)的市場力，不利于市場公平競爭，不利于市場的可持續(xù)發(fā)展。

四、建議

從上面的分析看到，市場力的原因可以分為兩類，市場結(jié)構(gòu)造成的市場力，以及市場管制等規(guī)則造成的市場力。

市場結(jié)構(gòu)造成的市場力。對這類市場力問題，可以通過以下方面緩解其影響。1）最根本的方法是產(chǎn)權(quán)重組，以及引入新的市場主體，增加領(lǐng)域的競爭。2）產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。在產(chǎn)權(quán)方面無法解決的情況下，可以通過產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離在一定程度上解決。比如，限制一些發(fā)電企業(yè)的售電業(yè)務(wù)。3）完善市場力監(jiān)控等措施。

市場管制等規(guī)則造成的市場力。對這類市場力問題，可以通過“混合電力市場”的方法解決。這類問題的根源，是通過對競爭性的中長期市場的交易量、交易價的管制來實現(xiàn)一些政策目標(biāo)，這些管制規(guī)則在實現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)的同時，也限制了市場的活力，在一定情況下可能增加部分市場主體的市場力。混合電力市場通過將建立專門體現(xiàn)政策目標(biāo)的，與競爭的中長期市場分離的政策性的、政府主導(dǎo)的中長期交易（以政府授權(quán)合約、差價合約等形式存在），放開市場化的中長期交易，協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，在保證市場主導(dǎo)資源配置的同時，實現(xiàn)政府的多元目標(biāo)?；旌想娏κ袌鱿拢虚L期市場與現(xiàn)有的中長期市場的主要區(qū)別在以下方面：

1）政府主導(dǎo)的中長期交易的目的是為了解決電力市場當(dāng)前無法反映和解決的一些外部性價值、市場失靈等，成本根據(jù)解決問題的性質(zhì)，由全體電力用戶、部分電力用戶或全體社會承擔(dān)。政府主導(dǎo)的內(nèi)涵主要在于政府確定交易相關(guān)參數(shù)的設(shè)置方式，包括總需求、交易方式、結(jié)算方式等，具體交易的組織可以委托第三方進行。

2）政府主導(dǎo)的中長期交易是與市場化中長期交易獨立的一類交易，可以看為一種事前的產(chǎn)權(quán)分配，避免事后利益調(diào)整（如利益回收）造成的對市場效率的不利影響。

3）政府主導(dǎo)的中長期交易是發(fā)電側(cè)單邊的交易，不需要每個售電公司參與進行交易，一定程度上可以降低發(fā)售一體企業(yè)的市場力。

4）通過政府主導(dǎo)的中長期交易使得發(fā)電企業(yè)獲得合理收入的基礎(chǔ)上，可以放開市場化中長期交易和現(xiàn)貨交易的相關(guān)量、價管制措施，提高市場的競爭性，促進不同類型發(fā)電機組的同臺競價，優(yōu)勝略汰，通過市場引導(dǎo)長期投資。

五、總結(jié)

當(dāng)前電力市場中出現(xiàn)部分經(jīng)營主體違反市場交易規(guī)則、實施串通報價等問題，損害了其他經(jīng)營主體的利益。這個問題的解決，無法通過簡單的進一步加強對相關(guān)行為的監(jiān)測和管制解決。

發(fā)電側(cè)市場力問題的根源在兩個方面，一個是市場結(jié)構(gòu)缺乏競爭性，一個是缺乏系統(tǒng)性的市場管制政策和規(guī)則隱式增加發(fā)電市場力。需要從根本上分析問題產(chǎn)生的原因并尋找解決方案。通過混合電力市場的設(shè)計方法，可以一定程度上解決第二類市場力問題，促使市場可持續(xù)發(fā)展。

附：

國家能源局綜合司關(guān)于進一步規(guī)范電力市場交易行為有關(guān)事項的通知

國能綜通監(jiān)管〔2024〕148號

各派出機構(gòu)，國家電網(wǎng)有限公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司、中國華能集團有限公司、中國大唐集團有限公司、中國華電集團有限公司、國家能源投資集團有限責(zé)任公司、國家電力投資集團有限公司、中國長江三峽集團有限公司、國家開發(fā)投資集團有限公司、中國核工業(yè)集團有限公司、中國廣核集團有限公司、華潤（集團）有限公司、內(nèi)蒙古電力（集團）有限責(zé)任公司，北京、廣州電力交易中心，有關(guān)發(fā)電企業(yè)：

近期，國家能源局聚焦全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)，先后組織開展了電力領(lǐng)域綜合監(jiān)管和電力市場秩序突出問題專項監(jiān)管。在監(jiān)管過程中，發(fā)現(xiàn)部分經(jīng)營主體存在違反市場交易規(guī)則、實施串通報價等問題，損害了其他經(jīng)營主體的利益。為有效防范市場運營風(fēng)險，進一步規(guī)范經(jīng)營主體交易行為，保障電力市場的統(tǒng)一、開放、競爭、有序，根據(jù)《電力監(jiān)管條例》《電力市場運行基本規(guī)則》《電力市場監(jiān)管辦法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)章，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下。

一、全面貫徹落實全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)部署要求

（一）各經(jīng)營主體、電力市場運營機構(gòu)、電力市場管理委員會等要全面貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)部署要求，加快推動建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的全國統(tǒng)一電力市場，依法合規(guī)經(jīng)營，不得利用市場力或串通其他經(jīng)營主體在電力市場中進行排他性行為、不正當(dāng)競爭。

二、持續(xù)推動經(jīng)營主體合規(guī)交易

（二）各經(jīng)營主體應(yīng)自覺維護公平公正電力市場秩序，嚴(yán)格遵守電力市場規(guī)則及國家相關(guān)規(guī)定，依法合規(guī)參與電力市場交易，不得濫用市場支配地位操縱市場價格，不得實行串通報價、哄抬價格及擾亂市場秩序等行為。

（三）擁有售電公司的發(fā)電企業(yè)，不得利用“發(fā)售一體”優(yōu)勢直接或變相以降低所屬售電公司購電成本的方式搶占市場份額，不得對民營售電公司等各類售電主體和電力大用戶進行區(qū)別對待。

（四）電力市場管理委員會要充分發(fā)揮市場自律和社會監(jiān)督作用，進一步強化市場內(nèi)部自律管理，督促市場成員簽訂自律公約并規(guī)范執(zhí)行。

三、著力規(guī)范市場報價行為

（五）各經(jīng)營主體要進一步規(guī)范市場報價行為，綜合考慮機組固定成本、燃料成本、能源供需等客觀情況合規(guī)報價，推動交易價格真實準(zhǔn)確反映電力商品價值。

（六）各經(jīng)營主體原則上以市場注冊主體為單位獨立進行報價。各經(jīng)營主體間不得通過口頭約定、簽訂協(xié)議等方式串通報價。有多個發(fā)電廠組成的發(fā)電企業(yè)進行電能量交易，不得集中報價。

（七）發(fā)電側(cè)、售電側(cè)相關(guān)經(jīng)營主體之間不得通過線上、線下等方式在中長期雙邊協(xié)商交易外統(tǒng)一約定交易價格、電量等申報要素實現(xiàn)特定交易。

四、定期做好市場監(jiān)測分析

（八）電力市場運營機構(gòu)要按照“誰運營、誰防范，誰運營、誰監(jiān)控”的原則，履行好市場監(jiān)控和風(fēng)險防控責(zé)任，對違反交易規(guī)則、串通報價等違規(guī)行為依規(guī)開展監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時向相關(guān)派出機構(gòu)報告，同時每半年向國家能源局及派出機構(gòu)報送監(jiān)測情況總結(jié)。

五、不斷強化日常監(jiān)管

（九）各派出機構(gòu)要切實履行監(jiān)管職責(zé)，綜合運用現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等手段，及時發(fā)現(xiàn)擾亂市場秩序問題，督促相關(guān)經(jīng)營主體認(rèn)真整改。同時加大執(zhí)法力度，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)的行為，依據(jù)《電力監(jiān)管條例》《電力市場監(jiān)管辦法》等進行嚴(yán)肅查處。

（十）各經(jīng)營主體、電力市場運營機構(gòu)、電力市場管理委員會，如發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題線索要及時向?qū)俚嘏沙鰴C構(gòu)報告。重大情況相關(guān)派出機構(gòu)按規(guī)定報國家能源局。

國家能源局綜合司

2024年11月8日